Üçüncü Bölüm
Enflasyon Hedeflemesi Uygulamaları
3.1. Gelişmiş Ülkelerde Enflasyon Hedeflemesi Uygulamaları
Enflasyon hedeflemesini uygulayan ilk ülke Yeni Zelanda’dır. Enflasyon hedeflemesini uygulayan diğer gelişmiş ülkeler Kanada, İngiltere, İsveç, Finlandiya, Avustralya ve İspanya’dır. Bu ülkelerin çoğunda benzer deneyimler yaşanmıştır. Bu ülkeler enflasyon ile otuz yıllık bir mücadele deneyimi yaşadıktan sonra enflasyon hedeflemesine geçmiştir. Bu ülkelerde enflasyon hedeflemesi makroekonomik politikalara güven sağlamak için bir araç olarak kullanılmıştır. Para politikasından sorumlu otorite ile maliye politikasından sorumlu otorite arasında bir anlaşma olması kamuoyunun güveninin kazanılmasını sağlamıştır.
Enflasyon hedeflemesini uygulamadan önce bu ülkelerde enflasyon oranının düşük olması dikkat çekicidir. Bu ülkelerde enflasyon hedeflemesine geçilmeden önce enflasyon oranının %10’nun altında olduğu görülmektedir. Gelişmekte olan ülkelerde olduğu gibi yüksek enflasyon oranına sahip olmadıkları için para politikasına olan güven daha kolay sağlanmıştır. Ayrıca bu ülkelerde para politikası araçları tam olarak bağımsız olmasa da nispeten daha bağımsız bir şekilde belirlenmiştir. Bunun yanı sıra kamu finansmanında en az yükün üstlenilmesi merkez bankasını daha bağımsız hale getirmiştir.
Bu ülkelerde temel araç olarak kısa vadeli faiz oranı kullanılmıştır. Uzun vadeli faiz oranındaki değişimin etkileri açısından gelişmiş mali piyasaların bulunması son derece önemlidir. Bu ülkelerin çoğu enflasyon hedeflerini belirlenen programdan önce gerçekleştirmiştir. Bu ülkelerin deneyimlerinden şu sonuçlar çıkarılabilir1:
a)Fiyat istikrarı hedefleri enflasyonun doğrudan hedeflenmesi şeklinde uygulanmaktadır, fiyat seviyesi hedeflemesi şeklinde değil. Çünkü fiyat seviyesi hedeflemesi şeklinde uygulandığı takdirde kısa dönemde oluşan sapmalar uzun dönemde önemli sapmalara yol açar.
b)Enflasyon hedefinin belirlenmesinde Tüketici Fiyatları Endeksi(TÜFE) kullanılmıştır.
c)Enflasyon hedefleri rakamsal değerler yerine bir bant yani enflasyon aralığını göstermektedir.
d)Fiyat istikrarını hedefleyen para politikasına güven zaman içinde artmaktadır.
e)Merkez bankaları para politikası hakkında daha açık ve şeffaf raporlama yapmaktadır.
3.1.1. Yeni Zelanda2
Yeni Zelanda enflasyon hedeflemesini uygulayacağını resmi olarak açıklayan ilk ülkedir. Yeni Zelanda enflasyon hedeflemesine geçmeden önce bir geçiş aşaması yaşamış ve sonra enflasyon hedeflemesine geçmiştir. Bu geçiş sürecinde enflasyon hedeflemesi uygulamasına yönelik çeşitli düzenlemeler gerçekleştirmiştir.
Para politikasına yönelik merkez bankası ile hükümet arasında Politika Hedef Anlaşmaları denilen bu iki kurum arasındaki mutabakatın önceden belirlenmesine yönelik anlaşmalar yapılmıştır. Bu anlaşmalar kamuoyuna ilan edilmiş, hedeflerin gerçekleştirilme sürecinde tüm sorumluluğun Yeni Zelanda Rezerv Bankası’nca üstlenileceği belirtilmiştir.
Yeni Zelanda enflasyon hedeflemesine geçmeden önce bir dönem enflasyonu düşürmeye yönelik bir dönem de faiz oranlarının kontrolüne yönelik para politikası uygulamıştır. 1980’li yılların ilk yarısında Bütçe Açığı/GSYİH oranı yüksek düzeylerde seyretmiştir. 1986 yılı öncesi uygulanan politikalar etkisini göstererek 1986 yılında para arzı artış hızında ve kamu açıklarında düşüşler, enflasyon oranlarının ve faiz oranlarının düşmesini, Yeni Zelanda dolarının değer kazanmasına neden olmuştur.1988 yılında merkez bankasının bağımsız ve tek görevinin fiyat istikrarı olması gerektiği düşüncesi başlamış. Bu çerçevede 1989’da merkez bankasının yapısında değişiklikler yasalaştırılmış 1 Ocak 1990 yılında yürürlüğe girmiştir. Bu yasayla YZRB para politikasını, fiyat istikrarının sağlanması ve korunması amacına uygun olarak daha şeffaf bir şekilde belirleyip uygulamaya koyabilecek hale getirilmiştir. Bu yasa ile YZRB Başkanı para politikasının sonuçlarından sorumlu tutulmuştur. Bu yasaya göre para politikasında oluşan başarısızlık nedeniyle Banka Başkanı’nın görevden alınması da dahil çeşitli yaptırımlar düzenlenmiştir. Ayrıca bu yasada Banka’nın para politikasının sonuçlarının 6 ayda bir rapor olarak sunulması karara bağlanmıştır.
İlk Politika Hedef Anlaşması 2 Mart 1990 yılında imzalanarak ilan edilmiştir. Bu anlaşmaya göre Aralık 1990’a kadar TÜFE enflasyon hedefinin yüzde 3- 5 aralığında ve Aralık 1991’de yüzde 1,5-3,5 aralığında gerçekleştirilmesi hedeflenmiştir. Daha sonra TÜFE enflasyon oranında sapmaya neden olabilecek bazı kavramlar ele alınarak CPIX denilen temel enflasyon oranının hesaplanması kararlaştırılmıştır. Tablo-1’e bakarsak hedeflenen temel enflasyon oranının gerçekleştirildiği görülmektedir. Ayrıca ekonomide 1992 yılından itibaren pozitif büyümenin gerçekleşmeye başladığı görülmektedir. Ancak 1992 yılında bütçe açığı oluştuğu ve işsizliğin 1991-94 arası yüzde 9’un üzerinde seyrettiği görülmektedir.
BA/GSYİH:Bütçe Açığı Oranı
Kaynak: IFS,1997 Yearbook; IFS, 1997 Aralık
3.1.2. İngiltere
İngiltere, Döviz Kuru Mekanizmasından çıkarılmasına tepki olarak enflasyon hedeflemesi uygulamasına geçmiştir. Yasal olarak merkez bankasına özerklik verilmese de uygulamada zaman içinde özerklik kazanmıştır.
İngiltere enflasyon hedeflemesine geçmeden önce 1973 yılında M3 para stoku hedeflemesi politikasını uygulamıştır.1980-81 dönemi M3 artış hızı yüzde 7-11 ve 1983-84 dönemi yüzde 4-8 olarak hedeflenmiştir. Başarısızlıklar nedeniyle bu sistemden vazgeçilerek 1 Sterlin= 3 Mark olarak sabitlenmiş. Bu şekilde bir tür döviz kuru hedefleme politikasına geçilmiştir. 1987 sonrası oluşan gelişmeler sonucu büyüme hızı azalmış ve enflasyon oranı artmaya başlamıştır. Bu nedenle 1990 yılında Döviz Kuru Mekanizmasına (ERM) dahil olunmuştur. Ancak İngiltere’de faiz oranlarının sürekli düşmesi ve sterlinin mark karşısında önemli ölçüde değer kaybetmesi nedeniyle İngiltere’nin ERM üyeliği Eylül 1992’de askıya alınmıştır. Bu nedenle İngiltere 8 Ekim 1992’de enflasyon hedeflemesine geçmiştir.
Enflasyon hedeflemesine geçildiği ilk yıllarda merkez bankası yalnızca Maliye Bakanı’na bağlı bir kurum konumundaydı. Maliye Bakanı’nın hedefleri doğrultusunda hareket ediyordu. Ancak 1997 yılında operasyonel bağımsızlığa kavuşmuştur. 1993 yılının şubat ayından itibaren İngiltere Merkez Bankası üç aylık raporlar yayınlamaya başlamıştır. 197 yılında ayrıca Para Politikası Komitesi kurularak Hazine ve merkez bankası arasında yapılacak toplantıların yerini bu komitenin alması kabul edilmiştir.
Enflasyon hedeflemesi uygulanırken para arzları ve döviz kuru takip edilmiş ancak ara hedef olarak kullanılmamıştır. Enflasyon hedeflemesi doğrultusunda enflasyon hedefi ilk seçim dönemine kadar temel enflasyon oranının yüzde 1-4 aralığına çekilmesi ve uzun vadede yüzde 2.5 veya altına indirilmesi hedeflenmiştir. İngiltere’de endeks olarak RPIX denilen faiz ödemelerinin ve konut satışlarında kullanılan ipotek sistemindeki faiz ödemeleri çıkarıldığı perakende fiyatlar endeksi kullanılmıştır. Enflasyon hedeflemesi politikasına yardımcı olarak Para Politikası Komitesi tarafından M0 ve M4 para arzlarının izlenmesi karara bağlanmıştır.
Kaynak: IFS, 1997 Yearbook; IFS, 1997 Aralık.
Tablo –2’de görüleceği gibi ilk yılda öngörülen hedef gerçekleşmiş. Ancak bütçe açığı ve işsizlik oranı artmıştır. Daha sonraki dönemler için öngörülen hedef 1994 yılında gerçekleşmiş. Ancak daha sonra hedefin üstünde fakat yakın bir şekilde seyretmiştir. İngiltere’de enflasyon hedeflemesi uygulaması enflasyon hedeflemesi uygulamasında şeffaflığın ve kamuoyunun bilgilendirilmesinin önemli olduğunu, ayrıca merkez bankasının yalnızca araç bağımsızlığına sahip olsa bile başarının sağlanabileceğini göstermiştir.
3.2. Gelişmekte Olan Ülkelerde Enflasyon Hedeflemesi Uygulaması
Gelişmekte olan ülkeler gelişmiş ülkelere göre daha karmaşık bir yapıya sahip oldukları için gelişmiş ülkelere göre enflasyon hedeflemesi için gereken koşulları yerine getirmeleri daha zordur. Enflasyon hedeflemesine geçen ülkelere bakıldığında bu konuda gerekli koşulları ve yapısal düzenlemeleri yerine getiremedikleri görülmektedir.
Gelişmekte olan ülkelerde enflasyon hedeflemesine geçilmesi için gereken altyapı hazırlıklarından sonra merkez bankasının fiyat istikrarının sağlanmasına yönelik bir enflasyon hedefi veya bant aralığı belirlenmesi zorunludur. Enflasyon hedefi dışında başka hedefin seçilmemesi gerekir. Ancak bu ülkelerdeki enflasyon hedeflemesi uygulamasında fiyat istikrarı dışında başka hedefler seçilmekte olduğu için hükümetlerle merkez bankalarının mutabakat sağlaması zorlaşmaktadır.
Bu ülkelerin merkez bankaları enflasyon hedeflemesine yönelik olarak bağımsız hale getirilmeli ve para politikası araçlarının kullanımında serbest bırakılmalıdır. Ancak bu ülkelerde merkez bankaları şu nedenlerle sınırlı bağımsızlığa sahiptir. Bunlar:
Hükümetlerin aşırı kamu borçlanmaları nedeniyle merkez bankalarının bu konudaki yükünün azaltılmak istenmemesi.
Sermaye piyasalarının yeterli sahip olmaması. Bu durum merkez bankalarının kamu borçlanmasında borç yükünün azalmasını engellemektedir.
Bankacılık sisteminin kırılgan bir yapıya sahip olması.
Senyorajın kamu finansmanında önemli bir yer tutması.
Gelişmekte olan ülkelerde para politikası üzerindeki en önemli etkenlerden biri hükümetlerin yüksek miktardaki iç borç stoklarıdır. İç borcun sürdürülebilmesi önemli bir konudur. Bu ülkelerde hükümet iç borcun sürdürülebildiğini sağlamak için senyoraja başvurur. Bu durum çok yaygın olarak bu ülkelerde uygulanmaktadır. Senyorajın kullanılmasının nedeni bu ülkelerde vergi toplama konusunda gerekli altyapının yetersiz kalmasıdır. Verginin düzenli bir şekilde toplanamaması, gelir dağılımı bozukluğu ve siyasi istikrarsızlık gibi etkenler senyoraja başvurulmasını arttırmaktadır.
Senyoraj ve mali piyasaların derin olmaması mali baskınlığın bir göstergesidir. Mali baskınlık3 kamu kesiminin baskısının ekonominin tümü üzerindeki yoğunluğun derecesidir. Gelişmemiş sermaye piyasaları mali baskınlığı arttırabilir veya mali baskınlığın yüksek olması sermaye piyasalarının gelişimini engelleyebilir. Sermaye piyasalarının gelişimini engelleyici unsurlar; zorunlu karşılık oranlarının yüksek olması, sektörel kredilere ilişkin politikalar ve kamu borcu gereksinimleri olabilir. mali baskınlığın uzun süreli yüksek seyretmesi bankacılık sisteminin kırılgan hale gelmesine neden olur.
Bu değerlendirmelerin ışığında gelişmekte olan ülkelerin enflasyon hedeflemesini uygularken karşılaşacağı güçlükler ve önemli konular vardır. Bunlar:
Bu ülkelerde merkez bankasının araç bağımsızlığının sağlanması,vergi gelirini arttıran ve senyoraj gelirlerine bağımlılığı azaltan geniş bir kamu kesimi reformu ile bankacılık ve mali sistemin yeniden yapılandırılması gerekir.
Bu ülkelerde başka hedeflerin de gerçekleştirilmesi gerekmektedir. Bu nedenle bu ülkelerde merkez bankası ile hükümet arasında para politikasının tek hedefinin fiyat istikrarı olması konusunda mutabakat sağlanamamaktadır. Bu ülkelerde enflasyon hedeflemesine geçilmesi ve fiyat istikrarı dışındaki hedeflerin gerçekleştirilmesi için bir geçiş sürecine ihtiyaç olduğu görülmektedir.
Bu ülkelerde bu denli bağımsız bir para politikasına gerçekleştirilmesi döviz kuru rejimine ve sermayenin hareketliliğine bağlıdır.
3.2.1. İsrail
İsrail enflasyon hedeflemesine bir hareketli kur rejiminin tamamlayıcısı olarak geçmiştir. Bu uygulamada pozitif eğimli bir kur bandı belirlenir ve bunun tamamlayıcısı olarak enflasyon hedefleri kamuoyuna ilan edilir.
İsrail’de enflasyon oranının yüzde 450 civarına çıkması hiperenflasyon tehlikesi yarattığı için 1985 yılında anti-enflasyonist program uygulamasına geçilmiştir. Bu program döviz kuruna dayanmaktaydı ve döviz kuru nominal bir çapa olarak kullanılmaktaydı. Bu durum İsrail’in para birimi şekelin değer kazanmasına ve dış ticarette rekabet gücünün azalmasına neden olmuştur. 1987 ve 1988 yıllarında bu sorunun aşılması için aralıklı olarak devalüasyon yapılmıştır. 1989 yılında döviz kurunun yüzde 3’lük bir bant içerisinde hareket etmesine karar verilmiş, ancak olumsuz gelişmeler nedeniyle bu bant aralığı yüzde 5’e çıkarılmıştır. Bu gelişmeler sonucu sabit kuru rejiminin yerine hareketli kur uygulamasına geçilerek pozitif eğimli bir kur bandının belirlenmesine karar verilmiştir. Bu kur bandının orta noktasının enflasyonist bekleyişler üzerinde etkili olduğu görülerek enflasyon hedefleriyle birlikte kur bandının bu orta noktası kamuoyuna ilan edilmeye başlanmıştır. Bu politika çerçevesinde 1991 yılının Aralık ayında hedeflenen enflasyon oranı ve pozitif kur bandının eğimi ilan edilmiştir. Bu şekilde enflasyon hedeflemesine geçilmiştir.
Bu politika çerçevesinde 1992 yılı enflasyon oranı hedefi 14-15 olarak belirlenmiştir. 1987-1991 arasında ortalama yüzde 18,5 düzeyinde gerçekleşen enflasyon, uygulamanın ilk yılında hedefin altında bir değerde yüzde 11,9 olarak gerçekleşmiştir. 1993 yılı için enflasyon hedefi yüzde 10 ve döviz kuru artışı yüzde 8 olarak belirlenmiştir. Enflasyon oranı yüzde 10,9 olarak gerçekleşmiştir.1994’te yüzde 8 ve 1996’da yüzde 7-11 olarak belirlenen enflasyon hedefi bu yıllarda gerçekleştirilememiştir.
İsrail’e genel olarak bakıldığında İsrail Merkez Bankası’nın bağımsız olmadığı ve tek hedefinin fiyat istikrarı olmadığı görülmektedir. Ayrıca bu ülkede uzun süre çift haneli enflasyon oranları geçerli olduğu için bu ülkede para politikalarının ve maliye politikalarının birlikte kullanılması gerekir. Başka bir husus bu ülkenin kısa vadeli sermaye hareketlerine son derece duyarlı olmasıdır.
Enflasyon hedeflemesini uygulayan ülkelerin uygulamalarına baktıktan sonra yukarıdaki tabloda (Tablo-4) görüleceği gibi enflasyon hedeflemesini uygulayan gelişmiş ülkelerin bu uygulamaya geçmeden önce 1985-90 arası ortalama enflasyon oranları yüzde 10’un altındadır. 1996 yılları verilerine baktığımızda gelişmiş ülkelerin çekirdek enflasyon olarak tanımladığımız yüzde 0-3 aralığında seyrettiği görülmektedir. Bu durum bu ülkelerin enflasyon hedeflemesini başarıyla uyguladığını gösterir. Ancak gelişmekte olan ülkelerin 1996 yılında ortalama olarak yüzde 15,9 enflasyon oranını gerçekleştirdiği görülmektedir. Bu durum iyi olarak görülebilir,fakat bu ülkelerin daha düşük enflasyon oranlarına sahip olması gerekir.
Tablo-4’ü Tablo-5’teki verilerle incelersek gelişmiş ülkelerin enflasyon hedeflemesiyle ulaşmak istedikleri hedefleri tam olarak gerçekleştirdikleri veya istedikleri hedeflere çok yakın sonuçlar aldıkları görülmektedir.